3月11日盘后，证监会网站发布公告称，为了落实民事赔偿责任优先原则，切实保护投资者合法权益，根据《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国国家金库条例实施细则》等相关规定，中国证监会、财政部联合研究起草了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定（草案）》（以下简称《规定》），现向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2022年4月10日。

图片来源：证监会官网

　　为全面实行注册制提供法治保障

　　证监会指出，《证券法》第二百二十条已明确规定“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任”。但实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出，一些行政处罚案件特别是大额行政罚没款案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款，导致民事赔偿责任无法落实。

　　由于现实情况比较复杂，行政处罚先于民事判决作出的情况仍会发生，民事赔偿责任优先落实难问题仍然存在。

　　根据《国家金库实施细则》第二十条的规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在财政部明文规定的前提下可以进行退库。目前，对违法行为人错缴、多缴的罚没款均可退库，相关操作有成熟的实践经验。据此，通过将违法行为人已缴纳的行政罚没款作退库处理，用于承担民事赔偿责任，是落实《证券法》民事赔偿责任优先原则的一种可行的机制安排。

　　证监会指出，《规定》是践行以人民为中心的发展思想，健全证券民事赔偿制度体系，为全面实行股票发行注册制提供更加坚实法治保障的重要举措，对于解决民事赔偿责任优先落实难问题，切实保护投资者合法权益具有重要的现实意义。

　　《规定》共有五大要点

　　《每日经济新闻》记者注意到，《规定》共分十四条，以下是要点：

　　要点一：明确担任诉讼代表人的投资者保护机构可代表受害投资者提起诉讼。

　　《规定》明确，违反《证券法》规定的违法行为人因同一违法行为，需要同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任，缴纳罚没款后剩余财产不足以承担民事赔偿责任时，向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书后，经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿的受害投资者可以提出书面申请；证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请。

　　要点二：明确提出申请期限为违法行为人破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内。

　　受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请；违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请；超过一年提出申请的，证监会不予受理。

　　要点三：明确受害投资者申请金额不得超过被告应当承担的赔偿金额/实际缴纳的罚没款金额。

　　受害投资者申请金额不得超过民事判决书等所明确的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请；用于承担民事赔偿责任的罚没款金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额，多个受害投资者同时提交申请，申请总额超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额的，按照依《规定》确定的受害投资者申请额比例退付。

　　要点四：明确退付流程 证监会应当按年度向财政部提出退库申请。

　　证监会应当按年度向财政部提出退库申请。对于材料齐全、符合形式要求的，财政部应当在一个月内完成审核工作，并将有关罚没款退还至证监会账户。证监会收到退库资金后，应当及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者。证监会办理完退付手续后，应当将退付情况及时通报出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院，并公示退付相关情况。

　　要点五：明确罚没款用于承担民事赔偿责任后 违法行为人应继续履行罚没款缴纳义务。

　　《规定》明确，违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的，违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务，证监会应当继续履行收缴职责。

　　值得注意的是，证监会还特别指出，《规定》设定的期限仅是受害投资者提出退库申请的期限，即使受害投资者过期后提出申请，证监会按照《规定》不予受理，也只是意味着其不能再通过退库渠道获得赔偿，并不影响受害投资者继续享有民事赔偿的实体权利。

　　持续加强资本市场法治供给是今年证监会工作重点之一

　　新证券法实施以来，证监会对违法违规行为打击不断升级，在保护中小投资者权益方面，康美药业、乐视网的集体诉讼更是引发了市场广泛关注。

　　2021年5月，我国证券纠纷普通代表人诉讼首案落定。因证券虚假陈述侵权，飞乐音响(3.420, 0.01, 0.29%)（维权）被判向315名股民支付投资损失赔偿款共计1.23亿余元，人均获赔39万余元。该案为我国证券纠纷普通代表人诉讼的首次司法实践。

　　2021年11月12日，广州市中级人民法院对康美药业证券特别代表人诉讼一审宣判，相关被告被判承担投资者损失总金额达24.59亿元。该案也是新《证券法》确立中国特色证券特别代表人诉讼制度后的首单案件，是迄今为止法院审理的原告人数最多、赔偿金额最高的上市公司虚假陈述民事赔偿案件。

　　当日，证监会有关部门负责人就康美药业特别代表人诉讼案作出判决答记者问时表示：“证监会将在全面总结首单案件经验的基础上，推动完善代表人诉讼制度机制，支持投资者保护机构进一步优化案件评估、决策、实施流程，依法推进特别代表人诉讼常态化开展。”

　　今年1月17日晚，山西证券(5.730, 0.31, 5.72%)发布公告，其控股子公司中德证券近期收到北京金融法院送达的民事起诉状， 2000名原告对乐视网等21名被告提起民事诉讼，要求乐视网赔偿因其虚假陈述行为造成的投资损失共计45.71亿元。21名被告，除乐视网、贾跃亭、贾跃芳等人外，还有多名被证监会处罚的高管。此外，有6家中介机构也被起诉。

　　结合1月证监会发布的2022年七项工作重点可以看出，本次明确规定证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿，则是为全面实行注册制创造良好条件。

　　当时证监会提到，2022年的工作重点之一为以全面实行股票发行注册制为主线，深入推进资本市场改革。主要内容包括：坚持注册制改革“三原则”，下足“绣花”功夫做实做细思想、业务、廉政各项准备；进一步完善以信息披露为核心的注册制安排，突出主板改革这个重中之重，加快推进发行监管转型，进一步压实中介机构“看门人”责任；增强各方合力，推动形成有利于全面实行注册制的良好市场生态，确保改革平稳落地。

　　此外，证监会还特别提到，2022年要持续加强资本市场法治供给，保护投资者合法权益；推动期货和衍生品法、上市公司监管条例等立法；系统梳理监管法规，化繁为简，提升体系性和透明度；发挥好打击资本市场违法活动协调工作小组等机制作用，强化行刑衔接，进一步增强执法震慑。

　　总之，目前A股投资者数量已突破2亿大关，资本市场健康发展，投资、融资缺一不可。保护投资者合法权益，使得投资者具有安全感，知道合法诉求将得到满足、合法利益会得到保障，是全面实施注册制不可或缺的前提条件。本次两部委拟定的证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿，是为投资者建立安全感的重要一步。